作者｜本刊记者 侯皓议

顾雷，法学博士，金融学博士后，高级经济师，现任天津金融资产交易所首席经济学家，中国人民大学中国普惠金融研究院研究员、硕士生导师。主要研究数字金融、破产重组、普惠金融监管、金融消费者权益保护问题。

普惠金融，关系到最普通百姓对金融服务的可获得性，也是金融对于脱贫、对于全面建成小康社会的支持作用的重要体现。

推进金融改革、金融创新、金融开放和金融发展，最重要的目标之一就是推进金融服务更加普及，使普通百姓、偏远山村的村民，包括小微企业、“三农”等都能获得更加便利、更加快捷、更加实惠和更加安全的金融服务。这也是贯彻以人民为中心，贯彻“五位一体”全面发展的理念，同时，也是实现经济金融转向高质量发展、推进国家现代化的重要组成部分。

那么，经过近几年的发展，我国的普惠金融发展如何？形成了哪些值得复制、推广、独具特色的经验？又为百姓生活带来了哪些改变？为此，本刊专访了天津金融资产交易所首席经济学家顾雷。

我国普惠金融发展的五个阶段

记者：从2013年十八届三中全会将“发展普惠金融”确立为国家战略，到2015年印发《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，可以说我国的普惠金融工作取得了阶段性成果。您如何概括我国普惠金融的发展历程？

顾雷：普惠金融是近年全球金融组织和主要发展中国家重点关注的新概念。2005年，联合国在宣传小额信贷时首次使用了“普惠金融”，提倡全民平等地享受现代金融服务的理念，并将其定义为“能有效、全方位为社会各个阶层和群体提供相关服务的金融体系”。

2015年，根据联合国及世界银行对普惠金融的定义，国务院在《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》中，首次明确了“普惠金融”定义：立足机会平等和商业可持续原则，通过加大政策引导扶持、健全金融基础设施，以可负担成本为有需求的社会各阶层群众提供可得的金融服务。自此，普惠金融在我国蓬勃发展起来。

我国普惠金融的发展，大致经历了五个阶段。

一是20世纪90年代，公益性小额信贷阶段。

1993年，社科院农村发展研究所的杜晓山在河北易县创建“扶贫经济合作社”，通过提供小额信贷服务改善贫困农户，最早体现了普惠金融的基本理念，这也成为普惠金融在中国的雏形。但是，最初的小额信贷以扶贫为主，带有公益性质。

二是2000-2005年，发展性微型金融阶段。

在此阶段，小额信贷的目的不再只是以扶贫为主，开始兼顾提高居民生活质量、促进城市就业。同时，正规金融机构开始介入小额信贷业务，微型金融成为公益性小额信贷的一个重要补充，在一定程度上缓解了中小微企业、个体工商户资金短缺问题。这一阶段的微型金融规模普遍较小，社会影响力有限。

三是2005-2010年，综合性普惠金融阶段。

在此阶段，从资金提供方角度来看，小额信贷组织在全国异军突起，为民营资本进入金融市场创造了条件。2006年，我国开始放宽农村地区银行业金融机构准入门槛，采用“增量式”路径促进村镇银行、小贷公司和农村资金互助社快速发展。普惠金融全面进入商业化运作阶段，信贷、支付、汇款、保险等综合性金融服务呈现网络化、移动化趋势。虽然银行金融服务体系已将中小微企业纳入服务范围，但农村农民和城市低收入者的资金需求还没有得到根本解决。

四是2010-2017年，创新性互联网金融阶段。

2010年以后，国家对普惠金融的重视程度不断提升。2013年11月12日，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，正式提出“发展普惠金融，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”。2015年12月，国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，全面阐述了推进我国普惠金融发展的总体思路。随后，我国大中型商业银行纷纷设立普惠金融事业部，大幅降低中小微企业的融资成本，全面推进脱贫攻坚目标。互联网科技企业异军突起，助推数字普惠金融快速发展，各种普惠金融创新形式和产品层出不穷，不断丰富普惠金融市场，社会低收入群体、贫困人群、偏远地区“长尾客户”以及弱势群体也得到了及时、可得的资金支持。

五是2018年至今，普惠金融行业清理整顿阶段。

为了推动网络经济规范健康持续发展，维护普惠金融市场秩序，监管部门从2018年开始对现金贷、校园贷、高利贷进行治理，特别是对网络贷款机构进行了彻底整顿，关停并转了全国所有的P2P网贷机构。在一系列监管举措、法规的出台下，普惠金融市场面貌焕然一新。

我国普惠金融独具特色的发展经验

记者：据您分析，我国普惠金融在发展过程中形成了哪些值得复制、推广、独具特色的经验？

顾雷：我国的普惠金融形成了三点独具特色的发展经验。

首先是创立国家级普惠金融试验区。

从2018年开始，我国在河南兰考、浙江台州建立了首批国家级普惠金融试点；2019年12月，国务院批准福建省宁德市、龙岩市和浙江省宁波市创建普惠金融改革试验区；2020年10月，又批准了江西省赣州市、吉安市和山东省临沂市推广普惠金融服务乡村振兴改革试验区总体方案。改革试验区结合自身的特点，优化方案设计，如“江西方案”提出健全多层次多元化普惠金融体系，加强风险管理和金融生态环境建设等5个方面21项措施，持续优化金融基础设施，强化对乡村振兴和小微企业的金融支持；“山东方案”提出推动农村金融服务下沉，完善县域抵押担保体系，拓宽涉农企业直接融资渠道，加强乡村振兴重点领域金融支持和优化农村金融生态环境等26项措施，打造普惠金融支持乡村振兴的“齐鲁样板沂蒙高地”。这些区域性普惠金融改革试验区，为全国普惠金融改革积累了更多可复制、可推广的先进经验。

其次是开辟了普惠金融科技创新监管试点。

为落实《金融科技（FinTech）发展规划（2019-2021年）》，中国人民银行积极探索包容审慎、富有弹性的创新试错容错机制，划定刚性底线、设置柔性边界、预留发展空间，2020年4月27日批复在上海、重庆、深圳、河北雄安新区、杭州、苏州等6地进行金融科技创新监管试点，探索运用金融科技手段赋能“惠民利企”，纾解中小微企业融资难问题，解决普惠金融“最后一公里”，提升金融服务实体经济水平。

最后是推广普惠金融“监管沙箱”试点范围。

2020年1月14日，为落实《国务院关于全面推进北京市服务业扩大开放综合试点工作方案的批复》，北京市在人民银行支持指导下，率先展开金融科技试点，开启全国金融委办公室地方协调机制，强调“包容审慎”的监管框架，将“刚性底线”与“柔性边界”结合起来，重点拓展人工智能、场景化发展、机器学习、自然语言处理、交易风控、市场检查、舆情分析等场景应用，对符合条件的普惠金融领域相关贷款，实行免征增值税、印花税，减征企业所得税，不断降低迭代和试错成本，出台行业准入标准，逐步建立普惠金融监管认可标准，趋向精准化和差异化监管，为金融科技行业创新带来发展契机。

创新金融服务，普惠大众

记者：在普惠金融的发展过程中，金融机构都推出了哪些金融产品服务，在各个领域都有哪些值得分享的代表性案例？

顾雷：国有大中型银行将分支机构下沉到经济不发达和偏远地区，加大金融基础设施建设，将脱贫攻坚与金融创新结合起来，增强了金融资源投放力度。截至2021年3月末，全国小微企业贷款余额45.66万亿元，其中普惠型小微企业贷款余额16.81万亿元，同比增速33.87%，较各项贷款增速高21.39个百分点；普惠型贷款余额户数2740.04万户，同比增加531.75万户，其中五家大型银行普惠型小微企业贷款同比增速为55.78%，2021年第一季度，大型银行、股份制银行新增小微企业法人“首贷户”7.91万户，比2020年同期新增3.75万户。

此外，资本市场引入资本活水，以产业帮扶作为重点，优化金融资源配置，实现短期快速脱贫和长效稳定脱贫的有机统一，成为金融扶贫政策“组合拳”中的“重头戏”。

2020年，我国稳步推进新三板普通股和优先股、区域性股权市场、农产品期货期权等资本市场融资工具发展，进一步丰富了资本市场融资渠道，着重提高直接融资效率，特别是对贫困地区企业首次公开发行股票、债券融资、新三板挂牌等提供政策支持，做到“即报即审、审过即发”，开通了面向贫困地区企业发行公司债券和资产支持证券的“绿色通道”，实行“专人对接、专人专审、即报即审”，重点支持涉及贫困地区的上市公司并购重组项目，鼓励上市公司、证券公司、基金管理公司、私募基金管理机构履行社会责任，支持国家脱贫攻坚战略。

除此之外，金融科技企业、互金平台也提高信息采集、挖掘、分析和处理质量，制定更好的金融扶贫工作计划，满足普通百姓的财务管理需求。例如，2019年，度小满启动了“小满助力计划”公益助民免息贷款，覆盖全国165个行政村，惠顾农户超过8万人次，为偏远地区的农户和低收入群体提供了智能投资顾问服务，有效带动了当地农村经济发展和当地贫困户就业。再如，微众银行推出了线上小额信贷产品“微粒贷”，满足小微企业、个体工商户“按需贷款、随时可得”的需求。

记者：在您实地调研过程中，据您了解，普惠金融又是如何助力百姓美好生活的？

顾雷：普惠金融就是让每一个人在有金融服务需求的时候，能够及时地、有尊严地、以合适的价格获得高质量的金融服务，帮助贫困人口、普通老百姓提高生活质量，平衡收入差距、平衡各地区之间的巨大经济差距，稳定社会经济。

最近几年，我经常去宁夏调研农村普惠金融推广情况，让我印象深刻的是宁夏东方惠民小贷公司的案例。在宁夏回族自治区新型金融机构党委的领导和支持下，东方惠民小贷公司党支部探索推进党建与企业发展契合点，坚持践行“三位一体”的一站式终身服务，紧盯脱贫巩固目标，脱贫不脱政策，脱贫不脱帮扶，成效显著。

在2020年新冠肺炎疫情期间，因疫情影响，当地有600户农户还款有困难，为有效解决当地农户的资金困境，宁夏东方惠民小贷公司给予展期还本付息的政策支持，累计金额710余万元。在春耕备耕关键时节，为有效支持农户春耕生产，解决农户购买种子、农药、化肥等农资物品的贷款需求，东方惠民小贷公司累计发放贷款1.4万笔共3.4亿元，还主动把信贷产品利率由15.3%降低至10%，涉及贷款金额1200万元，降息让利64万元，缓解了当地农户的资金困境，为农户“贷”来“及时雨”。此外，东方惠民小贷公司还搭建了电商销售平台，打通当地产品的销售渠道，累计销售额达60余万元，助力脱贫攻坚、助推乡村振兴、促进农户增收。

普惠金融，仍需完善

记者：我国普惠金融虽然有大踏步发展，但仍存在有待提高的地方，还有庞大的需求有待满足。那么，未来让普惠金融更“普”与“惠”，还需要积极做好哪些工作？

顾雷：第一，加快对普惠金融领域的立法工作。加快制定普惠金融创新领域的部门法规，尽快出台非存款组织条例，进一步补齐普惠金融监管制度短板；继续研究金融消费者权益保护制度性安排，确保城镇低收入人群、农民、贫困人群、老年人等金融知识欠缺和金融保护意识较弱群体的权益保护，适时推出金融消费者隐私权保护条例，强调身份识别系统的保密性、安全性，探索建立金融消费者个人数据保护和隐私规则；继续加大对“非法放贷”“非法集资”和“非法经营行为”惩处力度，尽快出台《关于办理非法放贷刑事案件若干问题的意见》实施细则，强化对资金贷前、贷中、贷后管理中的违法行为监测，营造公平、公正的普惠金融信贷环境。

第二，缩小普惠金融数字鸿沟，全面提高全社会使用效率。未来，我们应该针对老年人、残疾人或轻微智力障碍人员，开发更为人性化的服务，利用好新技术，提供更加简单、快捷的服务，缩小数字鸿沟，解决上述群体面临的使用不足、效率不高和信息安全难以兼顾的问题，提高普惠金融服务效能。

第三，加强数字普惠金融监管力度，让阻碍普惠金融发展的商业活动得到有效监督和遏制。从金融监管角度来看，应坚决打破金融行业垄断，查处不正当市场竞争，坚持在审慎监管前提下守正创新，坚持对各类违法违规行为“零容忍”，破除个别互金平台的垄断行为，确保任何金融科技企业、互金平台可以公平参与市场竞争，特别是在机器学习、自然语言处理、知识图谱技术等方面，不能违反现行法律法规，不能凌驾于法律之上。

从金融机构角度来看，一是金融机构或互金平台必须完善公司治理，按审慎监管要求整改违规信贷、保险、理财等金融活动，进一步降低普惠型借贷利率。二是依法持牌、合规经营信贷、征信业务，回归支付本源，提升交易透明度，严禁不正当竞争。三是在系统、架构、接口、数据等技术领域形成行业标准，统一的技术标准、管理标准和程序标准必须逐步落地。

第四，继续推广普惠金融“监管沙箱”试点范围。“监管沙箱”试点可以纾解小微企业融资难、融资贵问题，应重点拓展3D传感器、人脸（指纹）识别技术、人工智能等场景应用，融合创新，培养一批普惠金融试点示范城市和项目，对符合条件的贷款实行免征增值税、印花税，减征企业所得税，不断降低迭代和试错成本，逐步建立普惠金融监管认可的行业标准。

第五，继续做好互联网市场清理整顿工作。P2P行业在2020年已全面清退，2021年将网贷资金返还给投资者成为一项重要工作，从而巩固前期清理整顿成效。同时，按照监管部门约谈要求，举一反三，对互金平台经营行为进行全面系统审视，强化互联网机构主体责任，通过网格式排查、风险预警系统等监管手段，继续严控互金平台潜在风险，促使其依法合规开展经营，进一步完善监管政策，消除行业垄断，维护良好市场秩序，推动普惠金融新业态健康持续发展。